Administración Pública: Funciones, Organización y Control Judicial

Administración Pública: Conjunto de Organismos

La Administración Pública está compuesta por un conjunto de organismos dotados de personalidad jurídica que forman parte de los poderes públicos del estado. Su función consiste en servir con objetividad los intereses generales, cumpliendo con un doble sometimiento: a la ley y al derecho, por un lado, y al control judicial de la legalidad de su actuación por otro.

Características de la Administración Pública

Cuando hablamos de Administración Pública nos referimos a todo un conjunto de organismos, incluyendo la Administración General del Estado, la Administración de las 17 Comunidades Autónomas, más de 8000 municipales, 41 administraciones provinciales y las administraciones insulares en los archipiélagos canario y balear.

Poder Público

Dentro de la división de poderes, la Administración Pública se corresponde con el Poder Ejecutivo, el cual se identifica con el gobierno de la Nación o por extensión con la Administración General del Estado, a la que aquel pertenece y dirige. Si se tiene en cuenta la distribución territorial del poder dentro del Estado, se advierte que la división de poderes se produce a nivel de Comunidades Autónomas, de modo que las Administraciones Autonómicas equivalen a los Ejecutivos Autonómicos. En cambio, los poderes públicos de la administración local no cuentan con potestad legislativa, por lo que son administraciones públicas.

Función de Servicio de los Intereses Generales

La función de la Administración Pública consiste en administrar ciertos medios al servicio de ciertos fines o intereses generales. Esta función asigna a cada poder público los intereses generales que deben "servir". Además, la función del poder judicial consiste en garantizar la observancia de las leyes en caso de conflicto.

Doble Sometimiento

El poder de las Administraciones Públicas se encuentra sometido por un lado a las leyes y por otro a la legalidad en cada caso aplicable. Además, el personal jurídico de las administraciones asume la capacidad para demandar y ser demandado, entrando en contacto directo con los ciudadanos y entre sí, sin extenderse a los poderes públicos.

Origen del Derecho Administrativo

El Derecho Administrativo empieza a desarrollarse cuando se consagra la división de poderes y uno de ellos se singulariza: el poder ejecutivo, cuya actuación debe enmarcarse dentro de la legalidad. Existen dos versiones de la división de poderes: la versión inglesa, en la cual las administraciones públicas se encontraban sometidas a los tribunales ordinarios que juzgaban los conflictos entre particulares (ciudadanos con las administraciones públicas), los cuales aplicaban las reglas de common law; y la versión francesa, en la cual existía una estricta separación entre el poder ejecutivo y el poder judicial, eximiendo a la Administración de todo control judicial. Además, la Administración francesa también debía respetar la ley emanada del Parlamento, pero se partía del principio de que "juzgar a la Administración sigue siendo administrar", por lo que el control de la legalidad administrativa en caso de conflicto debía corresponder a organismos de la propia Administración, y no a los tribunales. El origen de esta heterodoxia se encuentra en los recelos de los revolucionarios franceses hacia los tribunales de justicia y su posible intervención en los litigios planteados por los ciudadanos frente a la Administración, temiendo que pudieran frenar las reformas sociales y económicas. La institucionalización de estos planteamientos fue obra de Napoleón, quien creó el Consejo de Estado francés, atribuyéndole la función de decidir en última instancia y con fuerza de cosa juzgada los conflictos planteados por los ciudadanos frente a la actuación de la Administración, es decir, una función jurisdiccional. Así se crea en Francia la jurisdicción contencioso-administrativa, la cual permite el surgimiento del Derecho Administrativo al resolver los recursos planteados por los ciudadanos frente a la actuación de las Administraciones Públicas. El Consejo de Estado fue creando un conjunto de reglas especiales dirigidas a regir la actuación de las Administraciones Públicas.

Potestad Reglada y Potestad Discrecional

La potestad reglada son aquellas en las que todas las condiciones para el ejercicio de la potestad se encuentran predeterminadas normativamente, sin libertad de criterio para la Administración. Por ejemplo, el otorgamiento de licencias de obras. Por otro lado, las potestades discrecionales son aquellas en las cuales la normativa aplicable no predetermina todas las condiciones de ejercicio de la potestad, dejando alguna o algunas de ellas al criterio de la Administración. Por ejemplo, la potestad de planeamiento (elaboración de planes urbanísticos). Esta distinción está relacionada con el principio de vinculación positiva a la legalidad. Para una mejor comprensión de esta distinción, conviene añadir las siguientes precisiones adicionales: la discrecionalidad administrativa no es ni mala ni buena, sino simplemente necesaria; la discrecionalidad nunca es absoluta y se trata de una cuestión de grado; la discrecionalidad administrativa suele ser mayor en los escalones superiores del proceso de toma de decisiones y menor o nula en los inferiores; la discrecionalidad supone la elección entre opciones igualmente válidas.

Potestad de Autotutela

La potestad de autotutela se puede definir como la facultad que tiene la Administración para actuar de acuerdo al Derecho Administrativo y hacer efectivas sus propias pretensiones, incluso cuando estas supongan una intromisión no consentida en la libertad o en el patrimonio de los ciudadanos, sin necesidad de contar con el respaldo judicial previo de la legalidad de su actuación. En las relaciones entre particulares rige el principio contrario, el de la heterotutela. Por ejemplo, si la administración tributaria entiende que un ciudadano le adeuda una cantidad para la realización del hecho imponible de un tributo, no tiene que presentar una demanda en juicio declarativo, sino que abrirá un procedimiento administrativo en el que, con audiencia del interesado, tomará la decisión que entiende ajustada a Derecho, creando así un título ejecutivo. Si el contribuyente no realiza el pago en periodo voluntario, la Administración tampoco tiene que promover ante los tribunales un juicio ejecutivo, sino que de nuevo, en vía administrativa, hará uso de los medios de ejecución forzosa que la legislación pone a su disposición en estos casos, análogos a los que utilizan los tribunales de justicia.

Principales Manifestaciones de la Potestad de Autotutela

La potestad de autotutela se manifiesta de dos formas principales: la autotutela declarativa y la autotutela ejecutiva. La autotutela declarativa es la facultad que tiene la Administración para declarar inicialmente, sin necesidad de acudir a los tribunales, tomando una decisión que constituye un título ejecutivo equivalente a una sentencia judicial. También se le denomina ejecutividad o ejecutoriedad de los actos administrativos. Por otro lado, la autotutela ejecutiva es la facultad que tiene la Administración para hacer efectivas materialmente las decisiones previamente adoptadas por sus propios medios coercitivos, sin necesidad de recabar para ello el auxilio judicial. También se le denomina potestad de ejecución forzosa o acción de oficio. Además, la potestad de autotutela no suspende los recursos, lo que significa que la mera interposición de recursos frente a los actos administrativos no paraliza su eficacia ni detiene su ejecución forzosa. Durante la tramitación de los recursos, los actos administrativos siguen surtiendo efectos y pueden ser ejecutados forzosamente. Sin embargo, esta regla general admite excepciones, como la prohibición de interdictos. Los interdictos son medios procesales con los que cuentan los particulares en sus relaciones entre sí para obtener de los tribunales, de manera expeditiva, la reposición de las cosas a su estado inicial cuando alguno de ellos decide tomarse la justicia por su mano. En las relaciones entre particulares, está prohibida la autodefensa y se ponen a disposición del perjudicado por la prohibición de autodefensa que rige en las relaciones entre particulares.