Acto Administrativo: Elementos, Características, Nulidades y Contratos en la Función Pública

Acto Administrativo

Es toda declaración unilateral efectuada en el ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales en forma directa.

Definición y Características

• Declaración: Expresión intelectual dirigida a los administrados, ya sea de forma oral, escrita o mediante signos con contenido ideológico. Puede ser de voluntad, juicio u opinión y conocimiento.
• Unilateral: Emitida en ejercicio de la función administrativa, sin importar el órgano que la ejerce. Se reconoce que entidades o sujetos no estatales pueden ejercer funciones administrativas con las potestades necesarias.

Alcance

En Argentina, los tres poderes (Nación, Provincias y Municipios) con autonomía, autarquía y soberanía pueden emitir actos administrativos, según las facultades que hayan adoptado.

Elementos del Acto Administrativo

Son las condiciones o requisitos para la validez del acto administrativo. Su incumplimiento no lo convierte en un "acto", sino en un "vicio". Se clasifican en elementos de legitimidad y de mérito.

Competencia

Atribución de los entes y órganos para ejercer la función administrativa. Es la facultad otorgada por ley. Características:

• Improrrogable: No puede ser transferida por acuerdo entre administrado y administración.
• Irrenunciable: Es exclusiva al estar atribuida por ley. Ejemplo: un juez no puede rechazar un caso asignado.
• Obligatoria: La demora o el no ejercicio inexcusable de la competencia constituyen faltas sancionables.

Clasificación de la competencia:

• Razón de la materia: Tareas o actividades que legítimamente puede desempeñar el órgano.
• Razón del grado: Posición del órgano en la escala jerárquica (vertical). El inferior está subordinado al superior.
• Razón del territorio: Ámbito espacial en el cual es legítimo el ejercicio de la función.
• Razón del tiempo: Ámbito temporal en el cual es legítimo el ejercicio de la función. Generalmente es en cualquier tiempo, pero puede haber excepciones.

Objeto

Es el contenido del acto, aquello sobre lo cual decide, certifica u opina. Contiene:

• Contenido natural: Forma parte del acto y sirve para individualizarlo.
• Contenido implícito: Determinado por el derecho objetivo, sin necesidad de establecerse expresamente en el acto.
• Contenido eventual: Cláusulas que la voluntad del órgano puede introducir (condición, término y modo).

Requisitos del objeto:

• No debe estar prohibido por el orden normativo.
• Debe corresponder a la situación de hecho prevista por la ley.
• Debe ser determinado o determinable.
• Debe ser razonable (justo y equitativo).
• Debe ser moral.

Procedimiento

Pasos que sigue el órgano para dictar un acto administrativo. Debe respetar el debido proceso (art. 18 de la Constitución Nacional):

• Derecho a ser oído.
• Ofrecer y producir pruebas.
• Resolución fundada (motivada en forma negativa o positiva).

Motivación

Exteriorización clara y sucinta de las razones que determinan a la autoridad administrativa a emitir el acto. En derecho, un acto motivado es aquel cuya parte dispositiva o resolutiva va precedida de una exposición de razones o fundamentos que justifican la decisión.

Si la motivación no es adecuada al hecho y al derecho, el acto puede ser nulo de nulidad absoluta.

Para la validez del acto:

• Visto: Causa.
• Considerando: Motivación.
• Resuelvo: Finalidad.

Finalidad

El acto no debe favorecer a una persona determinada, de lo contrario es nulo. Ejemplo: en el derecho público, una persona no puede ser afiliada a un partido político por conveniencia o beneficio, esto sería inmoral.

Forma

Modo en que se instrumenta y se da a conocer la voluntad administrativa. Constituye un elemento de certeza y una garantía para los particulares.

• Escrita: Debe contener fecha y firma del funcionario.
• Oral: Común en la administración interna (órdenes de servicio, disolución de una manifestación).
• Signos: Señales convencionales y comprensibles (carteles, banderas, etc.).
• Actos tácitos: Cuando de una declaración expresa se deduce inequívocamente un efecto jurídico no consignado expresamente.
• Silencio: Conducta inexpresiva de la administración que, transcurrido cierto plazo, puede interpretarse como negativa frente a una petición.

La forma del acto administrativo también incluye la notificación y la publicación. El acto administrativo debe ser notificado, y el reglamento debe ser publicado en el Boletín Oficial.

Caracteres del Acto Administrativo

Son las notas o cualidades que surgen del derecho positivo.

Presunción de Legitimidad

Todo acto administrativo se presume emitido conforme a derecho. Consecuencias:

• Igualación provisional de actos legítimos e ilegítimos.
• La presunción es iuris tantum (admite prueba en contrario).
• El acto con presunción de legitimidad es exigible.

Iure et iure: En el procedimiento tributario se puede cuestionar el acto administrativo.

Ejecutividad y Ejecutoriedad

• Ejecutividad: El acto es obligatorio y exigible. Posibilidad de ejecutarlo por sí mismo, mediante la coerción.
• Ejecutoriedad: El orden jurídico otorga al acto administrativo coerción para hacerlo posible. La ley da los medios para que el acto se cumpla.

Medios de coerción:

• Coerción directa: Obligar al administrado a cumplir.
• Coerción indirecta: Aplicar sanciones para forzar el cumplimiento.
• Ejecución directa: Por parte de la administración o terceros, con cargo al obligado.

Estabilidad

El mismo sujeto en función administrativa no puede extinguir un acto administrativo, pero este puede ser impugnado y anulado por la justicia. Requisitos:

• Que sea un acto administrativo.
• Que haya generado derechos subjetivos a favor de un particular.
• Que esté notificado.
• Que sea regular.
• Que no haya una ley que autorice su revocación.

Impugnabilidad

El administrado puede recurrir (impugnar) los actos administrativos que lo lesionen, tanto en sede administrativa como judicial.

• Impugnación administrativa: Procede por razones de legitimidad, oportunidad, mérito o conveniencia.
• Impugnación judicial: Procede únicamente por razones de legitimidad.

Régimen de Nulidades

Vicios: Irregularidades que afectan la validez del acto administrativo en el orden público y jurídico estatal. Todo acto administrativo debe cumplir los requisitos (objeto, competencia, voluntad y forma); de lo contrario, se dice que está "viciado".

• Vicio muy grave (inexistencia): El acto es absurdo o imposible de hecho. Carece de presunción de legitimidad y ejecutividad.
• Vicios graves (nulidad): El acto no se ajusta a la cuestión de hecho sancionada. Ejemplos: incumplimiento de deberes constitucionales, violación de reglamentos. El acto es "irregular", pero goza de presunción de legitimidad y ejecutividad. Los particulares y agentes están obligados a cumplirlo.
• Vicios leves (anulabilidad): El acto no decide, certifica o registra expresamente todas las cuestiones propuestas. Ejemplos: violación de reglamentos de la misma autoridad o inferior, emitido por un funcionario de hecho. El acto es regular, con presunción de legitimidad y ejecutoriedad.
• Vicios muy leves (validez): Errores menores, como equivocación de fecha o lugar, falta de aclaración de firma. No afectan la validez del acto.

Modificación del Acto Administrativo

Significa subsanar ciertos vicios, corregir defectos, para evitar la extinción del acto viciado. Se aplica a vicios leves y muy leves. Si el vicio es grave o muy grave (nulidad o inexistencia), no procede la corrección y el acto se extingue.

La modificación puede ser de oficio, por petición o impugnación del interesado. Tiene efectos retroactivos.

Formas de Enmienda

Para actos muy leves, se procede a una modificación por aclaratoria. Formas:

• Aclaratoria: Para conceptos oscuros (cuestiones idiomáticas, vocabulario confuso).
• Corrección de errores materiales: Expresiones equivocadas (error en la fecha).
• Subsanación de omisiones: Adicionar resoluciones sobre aspectos planteados por los interesados y no decididos expresamente.

Ratificación

Confirmación por el superior de un acto viciado por incompetencia en razón del grado del órgano emisor. Se aplica a un acto que produce efectos jurídicos, pero adolecía de vicios.

Saneamiento

La autoridad, frente a un acto anulable, puede sanear el vicio para darle plena validez. Sus efectos son retroactivos. Lo realiza el órgano emisor o sus superiores, según la gravedad del vicio.

Extinción del Acto Administrativo

Cesación definitiva de los efectos jurídicos del acto, su desaparición del mundo jurídico. Formas:

• Extinción natural: El acto se consume, agotándose integralmente en sus efectos.
• Extinción provocada: Por un acto o hecho posterior.

Revocación

El funcionario que dictó el acto advierte un vicio que afecta a terceros y lo revoca, dejándolo sin efecto (en sede administrativa).

Caducidad

En contratos de concesión de servicios públicos, cuando la empresa no cumple lo establecido, el Estado rescinde el contrato (lo deja sin efecto). Es una obligación para ambas partes.

Hechos Administrativos (Bolilla VI)

Actividad material (operaciones técnicas o actuaciones físicas) en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos directos e indirectos. Diferencias con el acto administrativo:

• El hecho es un hacer material, mientras que el acto es una declaración intelectual.
• El hecho no impone deberes a la administración.
• No son recurribles por acción procesal administrativa, salvo previa reclamación.
• Permite reclamar directamente a la máxima autoridad el reintegro de gastos, reconocimiento de daños, etc. El acto administrativo exige agotar la vía administrativa.

Régimen Jurídico

Tienen un régimen jurídico propio y autónomo. Es una actividad neutra, ni legítima ni ilegítima, salvo que constituya vías de hecho administrativas o un obrar prohibido o lesivo.

Recursos Administrativos

Producen efectos jurídicos directos e indirectos. El trámite puede iniciarse de oficio o a petición de cualquier persona (física o jurídica, pública o privada).

Acción Judicial

La impugnabilidad judicial no se admite en forma directa.

Simples Actos de la Administración

Declaración unilateral interna o interorgánica en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos individuales en forma *indirecta*. Carecen de eficacia jurídica directa e inmediata, y tienen un régimen jurídico propio (aunque se les aplican analógicamente disposiciones del acto administrativo).

Diferencia con los actos administrativos: los actos administrativos producen efectos jurídicos *directos* (crean derechos u obligaciones exigibles). Los simples actos producen efectos *indirectos*: carecen de eficacia, no tienen ejecutabilidad, no gozan de estabilidad, no son impugnables ni recurribles, no requieren publicación ni notificación.

Clases

• Propuesta: Un órgano sugiere a otro que emita un acto administrativo determinado. Condiciona al órgano que designa, porque este no puede modificarla.
• Circulares e instrucciones: Directivas a los agentes de la administración en la ejecución de la ley (poder jerárquico).
• Dictámenes: Emitidos por órganos competentes con función de emitir opiniones técnico-jurídicas. Son actos jurídicos con efectos inmediatos e indirectos (declaraciones internas de juicio u opinión).

Clasificación de los dictámenes:

• Facultativos: La administración no está obligada a requerirlos.
• Obligatorios: Deben ser solicitados, pero no hay obligación de seguirlos.
• Vinculantes: La administración está obligada a requerirlos y a seguirlos (inexistentes en Argentina).

Reglamento Administrativo

Declaración unilateral del órgano en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos generales y directos. Nace y se perfecciona por la sola voluntad del órgano competente.

Concepto: Normas jurídicas dictadas por el Poder Ejecutivo en virtud de competencia atribuida por la Constitución Nacional o por ley.

Diferencia con el Acto Administrativo

• Los efectos del acto son individuales; los del reglamento, generales.
• El reglamento crea un estatus general, impersonal y objetivo.
• No existen reglamentos para un caso concreto.
• El reglamento solo se instrumenta en forma escrita.
• El reglamento puede ser revocado una vez publicado.

Publicación

La ley nacional exige la publicación en el Boletín Oficial. La publicación irregular lo vicia gravemente.

Modificación y Revocación

El reglamento es modificable o revocable por ley u otro reglamento. La revocación puede ser total o parcial, expresa o tácita. La modificación mantiene la vigencia de los actos administrativos regulares y notificados.

Clases de Reglamentos

• Reglamentos de ejecución o subordinados: Forman parte de una ley y establecen normas para su ejecución.
• Reglamentos delegados: Emitidos por el Poder Ejecutivo por habilitación del Poder Legislativo (ley). Deben mantenerse dentro de los límites legislativos.
• Reglamentos autónomos: Emitidos por el Poder Ejecutivo por potestades propias, sin necesidad de ley.
• Reglamentos de necesidad y urgencia: El art. 99 de la Constitución Nacional prohíbe al Ejecutivo emitir disposiciones legislativas, salvo circunstancias excepcionales que impidan seguir los trámites ordinarios, y no se trate de materia penal, tributaria, electoral o de partidos políticos.

Requisitos de los decretos de necesidad y urgencia:

• Motivación: Situación de necesidad y urgencia.
• Oportunidad: Vinculación con el receso o funcionamiento del Congreso.
• Formas: Fundado en hechos reales, actuales y graves.
• Materia: Cualquier tipo de facultades, salvo tributarias, penales, electorales y de partidos políticos.
• Trámite: Acuerdo general de ministros refrendado por el Jefe de Gabinete.

Contrato Administrativo (Bolilla VII)

Contrato: Declaración bilateral, acuerdo entre dos o más partes para regular sus derechos. Crea, modifica y extingue obligaciones. Consentimiento de ambas partes.

Elementos del Contrato

Similares a los del acto administrativo.

• Sujeto: El Estado y el administrado.
• Competencia: Un órgano administrativo se expresa a través de la competencia.
• Objeto:
  • Contenido patrimonial.
  • Interés público y obligación de dar o hacer.

  Ejemplos: concesión de servicios públicos, construcción de obras públicas, concesión de obras públicas, empréstito público voluntario.

• Forma: Siempre por escrito.

Características del Contrato Administrativo

• Interviene el Estado.
• Tiene un fin público.
• Cláusulas exorbitantes: Válidas para la administración, pero nulas en el derecho privado (ejemplo: ius variandi, mutabilidad del objeto contractual).

Contratos en la Función Administrativa

Los contratos del Estado, "contratos de la Administración" o "contratos administrativos", están regidos predominantemente por el derecho público, con un régimen jurídico único. Algunos se rigen en parte por el derecho privado (cesión, permuta, donación, locación, compraventa, etc.). Otros están más cerca del derecho administrativo (empleo público, concesión de servicios públicos, obra pública, etc.).

Criterios para Distinguir Contratos Administrativos y Civiles

• Criterio de la Jurisdicción: Competencia de la jurisdicción administrativa por disposición legal, pacto o decisión jurisdiccional.
• Criterio formal: Respetan formas especiales del derecho público (licitación pública).
• Criterio legalista: Calificados como tales por el derecho positivo (puede ser arbitrario).
• Criterio finalista: Finalidad de servicio público o utilidad pública.
• Criterio de las cláusulas exorbitantes: Prerrogativas públicas implícitas, nulas en el derecho privado. Ejemplos: ius variandi, rescisión unilateral, subasta de inmueble hipotecado sin intervención judicial.
• Criterio de subordinación: Subordinación jurídica del administrado a la administración (actualmente se considera colaboración).
• Criterio según el carácter en que obra la administración pública: El Estado no tiene doble personalidad, sino múltiples actividades sujetas a diversos regímenes.

Elementos del Contrato Administrativo (Profundización)

• Sujetos: Una parte es siempre un ente en función administrativa; la otra puede ser un particular. La capacidad del particular se rige por el derecho privado, pero puede haber reglas especiales de derecho público.
• Consentimiento: Acuerdo de voluntades. El vínculo contractual nace del enlace de las voluntades de la administración y el cocontratante. Cada voluntad es un acto unilateral, pero el consentimiento es bilateral.
• Contenido: Parte natural (distingue el contrato), implícita (integrada por el derecho vigente) y eventual (puede o no incluirse). Incluye el objeto (prestación de servicios públicos, obra pública, omisión), que debe ser lícito, posible y cierto.
• Forma: Medio de exteriorización. Rige el principio de libertad formal, a falta de texto expreso. Generalmente, el contrato es escrito.
• Formación: La voluntad administrativa se concreta en un acto administrativo. Se distinguen:
  • Voluntad administrativa (acto administrativo).
  • Encuentro de voluntades (nacimiento del contrato).
  • Intervención del Poder Ejecutivo.

Elección del Cocontratante

La Administración no siempre puede elegir libremente. Principios básicos:

1. Asegurar eficacia y eficiencia en el cumplimiento del contrato.
2. Evitar sospechas de inmoralidad.

Licitación Pública

Procedimiento legal y técnico de invitación a interesados para que, conforme a un pliego de condiciones, formulen propuestas. Se elige la más ventajosa mediante adjudicación, que perfecciona el contrato. No es una oferta de la administración, sino un llamado a ofertas.

Se rige por principios propios y, en caso de silencio, por normas y principios del derecho administrativo contractual y del procedimiento administrativo común.

Otras modalidades: compra directa, licitación abreviada, licitación privada.

La licitación pública puede ser:

• Fracasada: Las ofertas no son admisibles o convenientes.
• Desierta: No se presentan oferentes.

Ventajas e Inconvenientes de la Licitación Pública

Ventajas:

1. Evita la corrupción.
2. Puede generar un mejor precio por la competencia.
3. Los licitantes controlan el procedimiento.

Inconvenientes:

1. Lentitud.
2. No garantiza la oferta más conveniente.
3. Pueden existir acuerdos fraudulentos.

Las excepciones a la licitación pública son cruciales, por la tensión entre el interés del Estado (flexibilidad y libertad de contratación directa) y los principios de transparencia y competencia.

Otros Procedimientos de Contratación

• Concurso: Selección por mayor capacidad técnica, científica, económica, etc. Puede ser por antecedentes o prueba de oposición. Difiere de la licitación en que se evalúan todas las condiciones, no solo el precio.
• Licitación privada: Intervienen oferentes expresamente invitados por el Estado.
• Contratación directa: El Estado elige directamente al contratista, sin concurrencia. Es facultativo. Se deben pedir ofertas a tres empresas. Se puede rechazar por precio inconveniente.
• Remate público: Compraventa de bienes en público, al mejor postor. Adjudicación en el mismo acto, con publicidad previa.
• Subasta pública: Adjudicación de un contrato al mejor postor (concesión de servicio público, obra pública). Se fija un precio base que sube con la puja.

Diferencia entre Licitación Pública y Privada

Grado de competencia. En la licitación pública, la competencia es total; en la privada, solo compiten los invitados por la entidad licitante (mínimo definido por ley).

Procedimiento Licitatorio (Bolilla VIII)

Principios Básicos

• Libre concurrencia: Todos los oferentes que cumplen requisitos pueden participar. Las excepciones deben ser previas, expresas e impersonales.
• Igualdad: Abstracta e impersonal, sin favorecer a ciertas empresas. Debe mantenerse desde el inicio hasta el final.
• Publicidad: Publicaciones en el Boletín Oficial y diarios, con elementos esenciales del llamado y condiciones para participar.

Etapas del Procedimiento Licitatorio

• Autorización: Toda contratación con fondos públicos necesita autorización presupuestaria.
• Elaboración del pliego de condiciones: Regla técnico-jurídica dictada unilateralmente por la administración, de aplicación general y particular, para la preparación, celebración y ejecución del contrato.
  • Pliegos generales: Normas para un tipo de contrato.
  • Pliegos especiales o particulares: La administración determina qué, cómo y en qué condiciones contratar (ideas, proyectos).

  Los pliegos no pueden ser modificados por la administración (pero puede dejar sin efecto la licitación). Los licitadores deben ajustarse a ellos.

• Llamado a licitación: Invitación a ofertar, con requerimientos precisos. Publicaciones para pleno conocimiento.
• Presentación de propuestas: Oferta de contrato a la administración. Requisitos:
  • Requisitos subjetivos: Capacidad del licitador (persona física o jurídica).
  • Requisitos objetivos:
    • Prestación ofrecida: Según los pliegos, puede ser:
      • Básica: Proyecto definido y autosuficiente.
      • Alternativa: Más de un proyecto autónomo y completo.
      • Variante: Modificación a la oferta básica, no prevista en los pliegos.
    • Precio cierto: Preciso e incondicionado.
    • Garantía de oferta: Obligación de mantener la oferta durante el plazo determinado.
  • Requisitos formales: Por escrito, firmada. Presentación secreta y reservada.
• Acto de apertura: En el lugar, fecha y hora indicados, se abren los sobres y se hace público su contenido. Libre acceso de interesados. No se admiten nuevas presentaciones. Impugnaciones solo por oferentes, relacionadas con el acto o la admisión de propuestas.
• Merituación y preadjudicación: Se incorpora el acta al expediente. Vencido el plazo de impugnaciones (o resueltas), se estudian las propuestas con asesoramiento técnico. Se clasifican las ofertas.
• Adjudicación: Acto administrativo que declara la oferta más conveniente y la acepta, individualizando al cocontratante. Se notifica al adjudicatario y a los oferentes (para impugnar y solicitar devolución de garantías).