Derechos Fundamentales de Reunión, Asociación, Petición y Participación Política en España

El Derecho de Reunión y el Derecho de Manifestación

El derecho de reunión y manifestación está regulado en el artículo 21 del Título I, Capítulo II, Sección 1ª de la Constitución Española, que dispone:

1. Se reconoce el derecho de reunión pacífica y sin armas. El ejercicio de este derecho no necesita autorización previa.

2. En los casos de reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones se dará comunicación previa a la autoridad, que sólo podrá prohibirlas cuando existan razones fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas y bienes.

El derecho de reunión también se encuentra regulado por la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del Derecho de Reunión, reformada en 1997 y en 1999.

Concepto de Reunión

El artículo 21 de la Constitución Española no define el término "reunión". La doctrina define la reunión como una agrupación de personas organizadas, o susceptibles de serlo, discontinua y momentánea, es decir, transitoria, que tiene lugar con el fin de intercambiar o exponer ideas, defender intereses o dar publicidad a problemas.

El legislador constituyente destaca dos tipos de reuniones: reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones. La ley de desarrollo somete las manifestaciones al régimen de previa comunicación, y no de previa autorización.

La Ley Orgánica 9/1983 sí contiene un concepto de reunión en su artículo 1.2, que establece que se entiende por reunión la concurrencia concertada y temporal de más de 20 personas, con finalidad determinada. Esto no implica que la reunión de menos de 20 personas no sea considerada como tal, sino que no están sujetas a la aplicación de esta Ley Orgánica. El artículo 2 de la misma ley especifica las reuniones que pueden ejercerse sin sujeción a la misma:

• a) Las que celebren las personas físicas en sus propios domicilios.
• b) Las que celebren las personas físicas en locales públicos o privados por razones familiares o de amistad.
• c) Las que celebren los Partidos Políticos, Sindicatos, Organizaciones Empresariales, Sociedades Civiles y Mercantiles, Asociaciones, Corporaciones, Fundaciones, Cooperativas, Comunidades de Propietarios y demás Entidades legalmente constituidas, en lugares cerrados, para sus propios fines y mediante convocatoria que alcance exclusivamente a sus miembros, o a otras personas nominalmente invitadas.
• d) Las que celebren los profesionales con sus clientes en lugares cerrados para los fines propios de su profesión.
• e) Las que se celebren en unidades, buques y recintos militares, a las que se refieren las Reales Ordenanzas de las Fuerzas Armadas (Ley 85/1978, de 28 de diciembre), que se regirán por su legislación específica.

Ámbito Objetivo y Subjetivo

En cuanto al ámbito subjetivo, el derecho de reunión se reconoce a todas las personas. Para los ciudadanos extranjeros, se debe acudir al régimen general del artículo 13 de la Constitución Española y a la Ley de Extranjería 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.

El artículo 7 de la mencionada ley, específicamente dedicado a las libertades de reunión y manifestación, establece:

Libertades de reunión y manifestación.- 1. Los extranjeros tendrán el derecho de reunión, conforme a las leyes que lo regulan para los españoles y que podrán ejercer cuando obtengan autorización de estancia o residencia en España (artículo redactado por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre).

2. Los promotores de reuniones o manifestaciones en lugares de tránsito público darán comunicación previa a la autoridad competente con la antelación prevista en la Ley Orgánica reguladora del Derecho de Reunión, la cual no podrá prohibirla o proponer su modificación sino por las causas previstas en dicha ley.

La anterior Ley Orgánica de 1985 sometía a las reuniones de extranjeros al régimen de previa autorización. Este aspecto fue declarado inconstitucional por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 115/1987, de 7 de julio.

En lo que respecta a los miembros de las Fuerzas Armadas, las Reales Ordenanzas de las Fuerzas Armadas, aprobadas por Ley Orgánica 85/1978, de 28 de diciembre, prohíben a los militares la asistencia a reuniones de carácter político y sindical, así como el uso de uniforme y la participación en manifestaciones de tipo político, sindical o reivindicativo.

Límites

El artículo 21.1 de la Constitución Española establece:

Se reconoce el derecho de reunión pacífica y sin armas. El ejercicio de este derecho no necesitará autorización previa.

El límite constitucional coincide con la protección jurídico-penal. El Código Penal, en su artículo 513, tipifica como delito las reuniones violentas y aquellas en las que se porten armas:

Son punibles las reuniones y manifestaciones ilícitas, y tiene tal consideración:

1.º Las que se celebren con el fin de cometer algún delito.

2.º Aquellas a las que concurran personas con armas, artefactos explosivos u objetos contundentes o de cualquier otro modo peligroso.

Garantías

Se prohíbe el régimen de previa autorización. Sin embargo, en los estados de excepción y sitio, conforme al artículo 55.1 de la Constitución, se puede suspender temporalmente este derecho:

Los derechos reconocidos en los artículos 17, 18, apartados 2 y 3, artículos 19, 20, apartados 1.a) y d) y artículos 21, 28, apartado 2, y artículo 37, apartado 2, podrán ser suspendidos cuando se acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio en los términos previstos en la Constitución. Se exceptúa de lo establecido anteriormente el apartado 3 del artículo 17 para el supuesto de declaración del estado de excepción.

Intervención Administrativa en el Ejercicio de este Derecho

El régimen aplicable es el de previa comunicación y sólo para dos tipos de reuniones: en lugares de tránsito público y manifestaciones.

En ambos casos, se requiere previa comunicación y, según la Ley Orgánica de desarrollo, se somete a este régimen toda reunión de más de 20 personas. Los promotores deben comunicarla por escrito a la autoridad gubernativa.

La autoridad puede establecer condiciones en cuanto a la fecha, lugar o itinerario. En cualquier caso, la decisión siempre será recurrible ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

El Derecho de Asociación

El derecho de asociación se encuentra reconocido en el artículo 22 de la Constitución Española, Capítulo II, Sección 1ª, que establece:

1. Se reconoce el derecho de asociación.

2. Las asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito son ilegales.

3. Las asociaciones constituidas al amparo de este artículo deberán inscribirse en un registro a los solos efectos de publicidad.

4. Las asociaciones sólo podrán ser disueltas o suspendidas en sus actividades en virtud de resolución judicial motivada.

5. Se prohíben las asociaciones secretas y las de carácter paramilitar.

Se trata de un derecho participativo.

Desarrollo del Precepto

El derecho fundamental de asociación se encuentra desarrollado por la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, que deroga la Ley 191/1964, de 24 de diciembre, una ley preconstitucional.

La Constitución de la "Gloriosa Revolución" de 1869 fue el primer texto fundamental que recogió el derecho de asociación en España. Posteriormente, figuró en la Constitución de 1876 y en la de la Segunda República de abril de 1931. Durante el franquismo, existió una Ley de Asociaciones que, en la práctica, era inaplicable.

El Tribunal Constitucional define este derecho como "aquella organización estable, de varias personas para la gestión de un interés común sobre una base consensual" (Sentencia 244/1991). Se trata de asociaciones no lucrativas, caracterizadas por la estabilidad, la permanencia y la organización.

Titularidad

El artículo 22 comienza diciendo: "Se reconoce...", lo que implica una titularidad amplia.

En materia de extranjería, el artículo 8 de la Ley Orgánica 4/2002 establece que el ejercicio de este derecho fundamental está condicionado a la obtención de estancia o residencia legal en España.

El derecho fundamental de asociación es el denominador común de todas las modalidades asociativas recogidas en la Constitución. El artículo 22 contiene el régimen general de las asociaciones, sin perjuicio de los regímenes particulares aplicables a cada caso o tipo de asociación.

Los partidos políticos, las comunidades religiosas, etc., son modelos de asociaciones, cada una con su régimen particular. Lo no regulado en su ley especial se regirá por el régimen general del artículo 22.

El artículo 22 tiene una vertiente positiva y una vertiente negativa:

Vertiente positiva:

1. El artículo 22 reconoce el derecho a fundar una asociación y a participar en ella.
2. Reconoce el derecho a establecer una organización propia a través de unos estatutos, de acuerdo con la Constitución y las leyes.
3. Reconoce el derecho a desarrollar las actividades asociativas destinadas a conseguir los fines establecidos en sus respectivos estatutos.

Vertiente negativa:

Nadie puede ser obligado a pertenecer a una asociación. Existe una excepción, avalada por el Tribunal Constitucional: los Colegios Profesionales, que son Corporaciones de derecho público. En este caso, la afiliación (médicos, abogados, etc.) es obligatoria, porque se entiende que desempeñan funciones de relevancia pública.

Naturaleza Jurídica de este Derecho

El apartado 3 del artículo 22 establece: "Las asociaciones constituidas al amparo de este artículo deberán inscribirse en un registro a los solos efectos de publicidad".

Hasta la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación, la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal Supremo consideraban que la inscripción registral de cualquier asociación tenía efectos constitutivos y no sólo declarativos. Antes de su inscripción, se consideraba una asociación de hecho, no clandestina. Sin embargo, la citada ley cambia el criterio: a partir de ahora, las asociaciones adquieren personalidad jurídica con el otorgamiento del acta fundacional, formalizado en documento público o privado, que incluye la aprobación de los estatutos.

Además, las asociaciones deberán inscribirse en el correspondiente Registro a los solos efectos de publicidad.

Garantía Específica del Derecho de Asociación

Se encuentra recogida en el propio artículo 22 al establecer "Se reconoce el derecho de asociación".

Límites

El artículo 22, apartados 2 y 5, prescribe:

2. Las asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito son ilegales.

5. Se prohíben las asociaciones secretas y las de carácter paramilitar.

En cuanto a las asociaciones lícitas, el límite constitucional se identifica con la protección jurídico-penal. Las asociaciones ilícitas no sólo no disfrutan de la garantía constitucional, sino que además son delictivas y perseguidas por el Código Penal en su artículo 515.

Lo mismo ocurre con las asociaciones secretas y paramilitares. La asociación secreta no debe entenderse como la asociación no inscrita, sino como una asociación clandestina que oculta aspectos fundamentales de su organización o actividad.

El Derecho de Petición

La fuente constitucional del derecho de petición se encuentra en el artículo 29, último del Capítulo II, Sección 1ª, que establece:

1. Todos los españoles tendrán el derecho de petición individual o colectiva, por escrito, en la forma y con los efectos que determine la ley.

2. Los miembros de las Fuerzas o Institutos armados o de los Cuerpos sometidos a disciplina militar podrán ejercer este derecho sólo individualmente y con arreglo a lo dispuesto en su legislación específica.

El desarrollo legislativo se encuentra en la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del derecho de petición, que deroga la Ley 92/1960, de 22 de diciembre, una ley preconstitucional.

El derecho de petición es un derecho tradicional, presente en todas las Constituciones históricas españolas y en el derecho internacional comparado. Tiene su origen en las Asambleas representativas, donde los estamentos se reunían para pedir al monarca.

Titularidad

El artículo 29 restringe la titularidad del derecho de petición a los españoles. La doctrina ha criticado este aspecto, argumentando que si el derecho de petición puede ser privado, no debería extenderse a los extranjeros, pero si es un asunto público, sí tiene sentido restringirlo a los españoles.

No obstante, la ley, yendo más allá de la Constitución, establece en su artículo 1:

Toda persona natural o jurídica, prescindiendo de su nacionalidad, puede ejercer el derecho de petición, individual o colectivamente, en los términos y con los efectos establecidos por la presente Ley.

Las peticiones pueden ser individuales y colectivas, y siempre por escrito. La Ley contiene el procedimiento para la tramitación y contestación de las peticiones. La petición se tramita y, si es o no admitida a trámite, debe ser comunicada al peticionario. En caso de no ser comunicada, opera el silencio administrativo y se entiende admitida a trámite, independientemente de su contestación positiva o negativa.

El objeto de la petición es muy variado, pudiendo versar sobre cualquier asunto o materia que sea competencia del destinatario, con independencia de que afecte exclusivamente al peticionario (petición particular) o sea de interés general.

La Constitución contiene otra modalidad de petición en el artículo 77.1, cuyo destinatario son las Cortes Generales:

1. Las Cámaras pueden remitir al Gobierno las peticiones que reciban. El gobierno está obligado a explicarse sobre su contenido, siempre que las Cámaras lo exijan.

Esta modalidad se encuentra desarrollada en los Reglamentos parlamentarios. Existe una Comisión parlamentaria de peticiones, encargada de filtrar y estudiar las peticiones que reciban las Cámaras, sea el Congreso o el Senado.

El Derecho de Participación

La regulación constitucional del derecho de participación se encuentra en el artículo 23. Es, por antonomasia, el derecho político en sentido estricto. Se sitúa en el Capítulo II, Sección 1ª, tratándose de un derecho fundamental de carácter básico. Su contenido es el siguiente:

1. Los ciudadanos tiene el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal.

2. Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos con los requisitos que señalen las leyes.

La legislación que lo desarrolla es la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (LOREG).

El artículo 23 contempla dos formas de participación: participación activa y participación pasiva.

La constitucionalización de este derecho constituye una novedad tanto en la historia constitucional española como en la comparada.

El artículo 23 de la Constitución Española se compone de dos vertientes: una vertiente activa (artículo 23.1) y una vertiente pasiva (artículo 23.2).

A) Desde el Punto de Vista Activo

El artículo 23.1 establece:

1. Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal.

1) Titularidad de este Derecho

Se refiere solo a los ciudadanos nacionales, ya que es un derecho de participación en asuntos públicos españoles y, por lo tanto, un derecho político. Sin embargo, el artículo 13.2 de la Constitución Española, objeto de la única reforma constitucional que ha habido, contempló una excepción: "atendiendo a criterios de reciprocidad, puede establecerse por tratado o ley para el derecho de sufragio activo o pasivo en las elecciones municipales".

2) Contenido de este Derecho de Participación Activa

La doctrina ha destacado una triple dimensión o contenido de este derecho de participación política:

1ª.- El constituyente, en el artículo 23.1, habla de la participación directa o semidirecta:

• La iniciativa legislativa popular.
• El referéndum.

En la Constitución hay varias clases de referéndum, sobre todo en el contexto del Estado autonómico.

2ª.- Derecho a la participación electoral, que es la más importante de la participación activa, al estar en una democracia de carácter representativo. Se ejercita a través del sufragio universal. Se reconoce a los ciudadanos españoles el llamado "voto elección" para designar, nombrar o componer los distintos órganos de carácter representativo y de ámbito territorial (nacional, autonómico o local). Este derecho tiene requisitos contenidos en la legislación electoral, empezando por la inclusión necesaria de todos los ciudadanos en el censo electoral.

3ª.- La participación representativa. El ejercicio del derecho de sufragio a esta participación por medio de representantes no debe entenderse agotada con el solo ejercicio del derecho de sufragio, con el acto de voto. La representación debe proyectarse en el tiempo a lo largo de todo el mandato electoral. Se trata de una exigencia muy difícil de cumplir, sobre todo en un Estado de partidos.

B) Desde el Punto de Vista Pasivo

La vertiente pasiva se plasma en el artículo 23.2 de la Constitución:

2. Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos con los requisitos que señalen las leyes.

Lo primero que se ha planteado la doctrina es si, al hablar el constituyente de funciones y cargos públicos, sólo se refiere a funciones y cargos públicos representativos o políticos y no a cargos públicos funcionariales, es decir, si alude a la función pública o sólo a cargos de representación políticos.

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha entendido que, al hablar el constituyente de funciones y cargos públicos, no solo se refiere a estos con carácter representativo o político, sino también funcionarial. Sin embargo, la doctrina opina mayoritariamente lo contrario, ya que el artículo 23.2 debe interpretarse conjuntamente con el apartado primero y, si este se refiere a participación política, el segundo epígrafe también debe interpretarse en esta línea. Además, a la función pública se refiere el artículo 103.3 de la Constitución Española.

Vertiente Pasiva:

En primer lugar, el artículo 23.2 constituye otro ejemplo de la proyección de la cláusula general de la igualdad en otro derecho fundamental, entendiéndose en este apartado de doble manera:

1. Igualdad en el sentido de la posibilidad que tienen todos los ciudadanos de presentarse a cargos representativos.
2. Igualdad de las posibilidades de la elección.

Por último, el acceso de los ciudadanos a cargos y funciones públicas o de carácter representativo implica el derecho a la permanencia en ese cargo. Así lo ha establecido el Tribunal Constitucional en Sentencia 5/1983, de 4 de febrero. Para el Tribunal Constitucional, el cese o remoción en los cargos públicos o representativos no puede proceder de una voluntad ajena a la de los electores y, eventualmente, a la voluntad del propio elegido, que podrá dimitir o renunciar. Esta jurisprudencia fue polémica porque no evita el transfuguismo.