Apreciación y valoración del patrimonio cultural

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TEMA 3 ASPECTOS BÁSICOS DE LA LEGISLACIÓN EN MATERIA DE PATRIMONIO CULTURAL EN EL ÁMBITO ESTATAL Y AUTONÓMICO


Introducción


El patrimonio existe con independencia de la normativa jurídica que lo identifica y tutela, dado que juega un papel importante en las políticas estructurantes de la actual sociedad del Bienestar, tanto en el ámbito social, cultural, ideológico y político, como últimamente en el económico, al haberse convertido en un recurso, en un bien de consumo. Por eso, con independencia del grado de madurez que alcance cada entidad territorial en la regulación jurídica del Patrimonio, éste constituye una realidad compleja y plural, que afecta a ámbitos sociales, profesionales, y económicos muy diversos. Jurídicamente, desde mediados del pasado siglo XX, el Patrimonio ha estado, al menos en los países occidentales, bajo la tutela directa de las Administraciones Públicas, regulado por un ordenamiento específico y gestionado con una mayor o menor participación de la sociedad y esfera privada, según los modelos de gestión. Además, hoy en día, el Patrimonio es considerado, por encima de sus propios valores intrínsecos, como un referente ideológico y simbólico, expresión de identidades culturales, y representativo de la memoria colectiva; y que permite experiencias de empatía a nivel individual y colectivo; lo que en un mundo tendente a la globalización y a la mercantilización de la cultura, adquiere el carácter de valor por sus atributos de único, irrepetible, singular y relevante. La obligación y deber, que desde el Siglo XIX se han atribuido los poderes públicos de mantener el patrimonio de sus pueblos, hoy se incrementa con nuevas aspiraciones: ya no se trata únicamente de evitar la desaparición o el deterioro físico de los bienes y lugares patrimoniales, sino de encontrar fórmulas acertadas de gestión que permitan un uso rentable del mismo, sin atentar a su autenticidad formal y significativa e incrementando su conocimiento; comprensión empática, acceso y disfrute social. El Patrimonio se ha convertido en un importante recurso por el papel que las políticas y estrategias culturales alcanzan en el desarrollo sostenible de las poblaciones.
Y al igual que ha cambiado sustancialmente en los dos últimos siglos el papel y alcance del Patrimonio, la atención y tratamiento que le ha prestado el ordenamiento jurídico ha evolucionado mucho, siendo imprescindible conocer la evolución conceptual y jurídica para contextualizar el momento actual del Patrimonio Cultural en España.

Antecedentes. La regulación jurídica del Patrimonio Histórico en el Siglo XIX

Aunque la doctrina jurídica reconoce, ciertos antecedentes en algunas disposiciones normativas que ya muestran una actitud proteccionista hacia los bienes artísticos o del pasado, el Patrimonio entendido como una actitud consciente de reconocimiento de la antigüedad como ingrediente substancia no se producirá hasta el Siglo XIX. En la Ilustración se generan diversas actitudes fundamentales para comprender el nacimiento del Patrimonio Histórico: el iluminismo neoclásico (que, mediante la apreciación de los valores universales de la naturaleza académica, desarrolla la apreciación de valores históricos y estéticos); la poética de las ruinas del Empirismo subjetivista (que afianza la percepción del valor de antigüedad) y la naturaleza (que generará el Romanticismo burgués decimonónico) y la filosofía historicista prerromántica (que generará el nacionalismo ROMántico y la exaltación del monumento como expresión del genio de las naciones). Pero, es realmente en el siglo siguiente, cuando todas estas corrientes de pensamiento generan una serie de consecuencias ideológicas, culturales y sociales que confluyen en la aparición de las primeras regulaciones jurídicas del Patrimonio Histórico.
En el Siglo XIX los Estados Nacionalistas, sucesores de las antiguas monarquías absolutas, definirán el nuevo papel de las naciones y su atribución de competencias. El Patrimonio, entonces Patrimonio Histórico Artístico, se formula en este contexto, potenciado por el papel predominante de la historia como ideología y su consideración desde entonces como Ciencia Social. En este contexto cultural, es inevitable que junto al ordenamiento jurídico de otros sectores, aparezcan las primeras legislaciones protectoras del Patrimonio: En 1810, Francia creaba el cargo de inspector de Monumentos y realizaba un censo de monumentos venerables. Diez años después, redactaba las bases jurídicas e institucionales de una ley y de su Comisión de Monumentos. En 1815, Schinkel redactaba para el ministro prusiano un memorando sobre los monumentos y las antigüedades del país. En España, en 1803 una Cédula de Carlos IV (Novíssima Recopilación), define por primera vez en el panorama estatal el concepto de Monumentos Antiguos descrito con un largo listado de objetos cuyo valor fundamental venía definido por gozar de "una antigüedad notable, con independencia del estilo o época a que pertenezcan, ya sean púnices, romanas, cristianas, godas, árabes o de la baja Edad Media". El carácter de Monumento o Patrimonio Histórico Artístico (entonces aplicado tanto a bienes muebles como inmuebles), se consideraba un valor intrínseco de los objetos, otorgado fundamentalmente por el hecho de su antigüedad y pertenencia a la historia de la Nacíón. El patrimonio era así una atribución inmanente de los objetos antiguos y no precisaba ser identificado como tal. Con este convencimiento, la principal preocupación de los Estados era evitar las demoliciones de Monumentos y controlar las intervenciones en las Obras Públicas, único ámbito competencial que por excelencia entendía el estado como propio. En España, estas son precisamente las primeras cuestiones patrimoniales que se intentan ordenar jurídicamente: el Estado otorgaba a Comisiones de Expertos la supervisión de las obras en los Monumentos. Así la Real Academia de la Historia, fundada en 1738, es designada, desde comienzos del siglo, para evaluar y autorizar las obras públicas, las primeras en quedar, como hemos apuntado, reguladas bajo control administrativo; las intervenciones en los bienes eclesiásticos; la supervisión de las adquisiciones de obras de arte por el Estado y la custodia de los Monumentos Artísticos del Reino (Ley de Instrucción Pública de 1857). Tras el proceso desamortizador de 1835, también será la Academia de San Femando la que velará por la salvaguarda de los bienes eclesiásticos secularizados y la encargada de llevar a la práctica el gran proyecto ilustrado del nuevo régimen burgués: la creación de Bibliotecas, Museos y Archivos de carácter público". Una vez que el país se organizó administrativamente en provincias, se transfirieron parte de estas competencias a instituciones provinciales como las Comisiones Provinciales de Patrimonio Histórico Artístico, creadas en 1844, las Academias locales de Bellas Artes, las Diputaciones Provinciales, las Universidades o los Institutos de Enseñanza Secundaria. Con esta delegación se pretendía mejorar el cumplimiento de estas primeras regulaciones normativas", continuamente vulneradas. El ejercicio de estas Comisiones y Academias ponen de manifiesto un espíritu aún ilustrado, pero impregnado ya de un talante ROMántico: el deseo de una burguésía liberal erudita de conservar un legado histórico (principalmente medieval) eficaz para la ilustración pedagógica del pueblo, que, pese a la admiración que causaba en los viajeros ROMánticos que transitaban por el país, sufría frecuentes mermas a causa de expolios bélicos (invasión napoleónica), por los efectos especulativos que provocó la desamortización o simplemente por la escasa costumbre de los organismos públicos e institucionales de acogerse al control de la autorización administrativa. La Historia local es exaltada por el espíritu ROMántico como el florecimiento del alma de las naciones, como la expresión cultural de los pueblos. La revolución francesa, entre otros desenlaces, dejó forjada una nueva forma de interpretar y aplicar la historia, resaltando el interés de lo peculiar y propio de cada cultura. Los pueblos comienzan a legitimar su existencia en su capacidad de expresar mensajes poéticos peculiares. Este sentimiento de identidad, tan oportuno para los intereses de los nuevos Estados  Nacionalistas, encontrará en los nuevos Monumentos Histórico Artísticos uno de sus mejores emblemas y estrategias. De ahí la atención institucional que el Estado comienza a prestar a la política del Patrimonio, aunque esta se viera constreñida en sus comienzos a los bienes de titularidad pública y eclesiástica porque la regulación de la propiedad privada se encuentra fuera del alcance de la regulación jurídica hasta mediados del siglo en que se decretan las primeras normas que le afectan, aunque aún con débiles consecuencias: la Real Cédula de 10 de Octubre de 1850 regulaba el control de las obras en los monumentos privados, pero solo en aquellos que estuvieran abiertos a visita pública. El deseo de los estados liberales, reconocido como una obligación en los nuevos estados de derecho, de proteger los Monumentos y las antigüedades nacionales topa de frente con la inviabilidad de limitar la propiedad privada, consagrada desde las revoluciones liberales de mediados del s. XIX en la Europa occidental. Esta situación no es una excepcionalidad de España.
El periodo de la Restauración de Alfonso XII, en el último tercio del Siglo XIX, presta una especial atención al ordenamiento jurídico. En 1883 se crea por Real Decreto una Comisión para redactar una Ley, al igual que otros países cultos, de las denominadas Antigüedades Españolas. Y aunque esta no llega a aprobarse hasta comienzos del Siglo XX, el informe de dicha comisión es de gran interés, sobre todo por su definición de Patrimonio: los recuerdos de las artes, ciencias e industrias referentes a los diversos pueblos que han habitado en nuestra península y los documentos importantes para la historia de España.

La regulación jurídica del Patrimonio Histórico en la primera mitad del Siglo XX en España

A comienzos del Siglo XX, se independiza del entonces Ministerio de Fomento, el Ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes, presidido como primer titular por el Conde de Romanones y en él se crea la Dirección General de Bellas Artes (vigente hasta 1974 en que es denominada Dirección General del Patrimonio Artístico y cultural). En 1905 se crea también la Comisaría General de Bellas Artes y Monumentos y en 1910 una Inspección General Administrativa de Monumentos Histórico Artístico. Con estas instituciones la protección del patrimonio se institucionalizaba en España a cargo de las Administraciones Públicas, perdiendo relevancia el papel honorífico de las Comisiones y Academias, aunque éstas siguen participando, con carácter de órganos asesores hasta nuestros días. Las primeras legislaciones específicas sobre el Patrimonio Histórico Artístico no ven la luz hasta la monarquía de Alfonso XIII, poco antes de la reforma constitucional y en la misma época que las primeras legislaciones europeas en la materia. La pionera Ley de 1911 se refiere ex profeso a la protección de las antigüedades arqueológicas, mientras que la Ley de 4 de Marzo de 1915 regula expresamente los monumentos arquitectónicos. Esta segunda aporta una innovación importante, mantenida en el ordenamiento jurídico actual, la necesidad de incoar un procedimiento administrativo ex profeso para la declaración de estos monumentos. Con la determinación de una tramitación administrativa, el procedimiento de protección se dota de mayor definición jurídica, en el sentido de que se identifican individualmente y con notoriedad pública los bienes integrantes del patrimonio y por ello sujetos a un régimen jurídico específico. Ninguna de estas dos normas es de aplicación a los bienes de titularidad privada, aunque la ley de 1915 ofrece al menos a los particulares la posibilidad de la declaración patrimonial de sus posesiones de interés histórico, a cambio de una serie de medidas de fomento. Ofrecimiento que contó, entre los particulares, con escasa acogida. A comienzos de siglo (1903) se publica en Austria el informe de Alois Riegl escrito como texto preliminar para una Legislación de conservación de los monumentos austríacos. Este documento más conocido por el título de su publicación (El Culto Modemo a los Monumentos),constituye un verdadero clásico en la historiografía del Patrimonio, y resulta ciertamente loable porque denota una madurez muy superior a los criterios y conceptos que revelan otros documentos literarios o jurídicos europeos, incluso internacionales en esos momentos. Con independencia de la locución a valores artísticos, históricos y arqueológicos, la verdadera precocidad de Riegl, está en la discriminación en el Patrimonio de dos significados o valores distintos: los valores rememorativos (los citados) y el valor de contemporaneidad que posee todo patrimonio, en cuanto presenta una potencialidad instrumental o de uso.
En el marco político, fue la crisis de los estados liberales, evidente ya después de la Primera Guerra, la que generó un cambio sustancial al legitimar un nuevo papel para el estado como prestador de servicios sociales. Las Constituciones de la primera mitad del Siglo XX reconocerán ya esta atribución y, aunque solo sea como un leve guiño, interpretarán ya el valor de la cultura como un derecho de la sociedad contemporánea, y la Administración Pública adquirirá, a partir de entonces esta nueva misión: la prestación social de servicios culturales. Este compromiso, aunque sin grandes entusiasmos, se hace patente ya en el periodo de la Dictadura del General Primo de Rivera (1923- 1930). En 1923, en este contexto se promulga una nueva Ley, dedicada, esta vez, a la "Enajenación de obras artísticas, históricas y arqueológicas en posesión de las entidades religiosas, aunque avanza poco respecto a las definiciones anteriores o a la clasificación de los bienes integrantes del Patrimonio, incorpora ya una alusión al interés de la cultura en las sociedades contemporáneas. Tres años más tarde, en 1926 se aprueba el Real Decreto Ley de 9 de Agosto sobre la protección y conservación de la riqueza artística, la primera norma que no regula un aspecto concreto sino toda la casuística del patrimonio histórico español, ahora denominado por la nueva Ley como Tesoro Artístico Arqueológico Nacional. Como novedades, la ley determina ya una mayor gama de valores atribuibles al patrimonio: valor histórico, valor artístico y cultural, valor de lo típico y pintoresco, interés paleontológico, interés arqueológico e interés documental. Igualmente hace objeto del patrimonio tipologías muy variadas, entre las que se encuentran por primera vez los lugares y sitios, los conjuntos de edificaciones, territorios y bienes colectivos. El patrimonio ya no está jurídicamente constituido únicamente por bienes individuales y posee la Ley del 26 otras dos innovaciones destacables: supone ya, y sin vueltas atrás, el reconocimiento de la capacidad del Estado para tutelar el patrimonio con independencia de la titularidad jurídica del mismo y, por tanto, aplicable tanto a bienes estatales, provinciales, municipales, de entidades públicas, de instituciones de beneficencia, fundaciones, patronatos o propiedad privada. Por otra parte, regula ya esta norma tanto la exportación como el comercio de "antigüedades".
En la misma línea de la mención a la cultura y la afección a los bienes de titularidad privada, se desarrollan tanto Ley 10 de Diciembre sobre enajenación de bienes artísticos, arqueológicos e históricos de más de cien años de antigüedad de 1931, la Constitución republicana del mismo año y las dos normas aprobadas en la 11 República Española: Ley 13 de Mayo sobre la defensa, conservación y acrecentamiento del Patrimonio Histórico Artístico Nacional y el DECRETO 16 de Abril de reglamento para la aplicación de la ley del Tesoro Artístico Nacional. El art. 45 de la Constitución Española de la II República definíó que toda la riqueza artística e histórica del país, con independencia de su titularidad, constituía el tesoro cultural de la Nacíón y estaba bajo la salvaguarda del Estado. Esta precoz alusión a la cultura, que se repite en la normativa de patrimonio de la época, será el precedente del concepto contemporáneo de Patrimonio. Destaca también en la Ley de 1926, la aparición de una nueva categoría: los Monumentos y Sitios de interés pintoresco, que se ha mantenido vigente hasta la aprobación de la actual ley del Patrimonio Histórico Español (1985) y ha permitido la protección de muchos lugares, conjuntos o Monumentos sin un valor artístico o histórico especial, pero con un interés paisajístico o peculiar por ser expresión popular o singularmente genuina. Esta categoría es de destacar en cuanto deja una puerta abierta a la consideración y protección tanto de enclaves paisajísticos como de conjuntos o piezas de arquitectura popular. Se ratifica, como en la Ley de 1926, la necesidad de identificar jurídicamente los bienes integrantes del patrimonio, mediante su catalogación expresa (ley de 1931) e instrucción de un expediente administrativo que justifique los valores integrantes del bien. En esta etapa, la legislación sectorial de Patrimonio Histórico, define como Patrimonio Histórico Artístico de la Nacíón el constituido por dos grupos de bienes: 1) Aquellos que la Administración va a identificar como singulares o relevantes y a los que va a otorgar un régimen jurídico específico (en estos momentos denominados Monumentos Histórico Artísticos, Paisajes Pintorescos, Conjunto Histórico Artístico o Jardín Artístico)/2) El resto de bienes de interés pero sin valor relevante para su declaración o protección individualizada. Esta diferenciación de los años treinta se mantiene en la actualidad. El conjunto del Patrimonio Histórico existe por sus valores y significados, cada legislación determina la necesidad o no de identificar mediante un inventario o catálogo. De ellos los bienes más relevantes o singulares son protegidos expresamente. El resto queda preservado por las medidas cautelares que otorgan las legislaciones de patrimonio o en la actualidad por otras regulaciones sectoriales como el planeamiento urbanístico. La ley de 1933 reestructuró en España la organización administrativa de la tutela del Patrimonio Histórico creándose, dependiente de la Dirección General de Bellas Artes del Ministerio de Cultura, la Junta Superior del Tesoro Artístico y las Juntas locales de la misma denominación, estas últimas sustituyeron a las antiguas Comisiones de Monumentos y consolidaron la figura del Arquitecto Conservador de Zona y del Arquitecto Ayudante, cuyas funciones se regularon por Decreto en 1936. De hecho, nuestra Ley actual del Patrimonio Histórico sigue la línea marcada por la Ley de 1933, y fue el antecedente de la italiana de 1939.Puede concluirse respecto a este epígrafe que la ley de 1911 y la de 1915 fueron la base donde se cimentó la legislación actual, unificada y articulada gracias al Real Decreto de 1926 y a la ley de 1933, que se mantendrá vigente durante más de 50 años, algo excepcional en nuestro panorama legislativo.

El panorama internacional del Patrimonio Histórico tras la II Primera Guerra Mundial

En los años cuarenta del pasado Siglo XX, en la Europa Occidental la protección jurídica del Patrimonio Histórico era ya un hecho, pero la II Guerra Mundial dejó muchas herencias: la necesidad de reconstruir las ciudades y sus Monumentos y de rehacer la vieja Europa, ahora decadente y ruinosa. Un sentimiento altamente pesimista cambió definitivamente la percepción que hasta entonces había presidido la idea de progreso. El progreso había llevado a la destrucción. Se anunciaba con este desánimo el comienzo de una crisis transcendental sobre el sistema de valores y el papel de la historia. Pero la época de las Guerras se clausuraba también con otros impulsos: una apuesta por unas democracias participativas basada en los estados de derecho y un evidente deseo de afianzar las relaciones internacionales en la búsqueda de unos objetivos comunes: la estabilidad, la paz y el respeto a los derechos humanos. Y, aunque en los años cuarenta existía ya un ordenamiento jurídico del patrimonio en muchos países europeos, serán precisamente los nuevos organismos internacionales quienes dediquen una atención especial a la cultura y al patrimonio, estableciendo sus bases teóricas y los criterios para su intervención y gestión. En 1921 se había creado en el seno de la Sociedad de Naciones la Comisión Internacional de Cooperación Intelectual, con el objetivo de favorecer las relaciones internacionales en materia de arte, educación y creación. Afianzada la paz mundial, en 1945 se creaba la Organización de las Naciones Unidas, con el objetivo de fomentar la cooperación internacional para la mejora de la calidad de vida de la Humanidad. Objetivo definido, poco después, en la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948) En el mismo año de su fundación, la ONU fundaba, para posibilitar una dedicación especial a la cultura, la educación y la ciencia: UNESCO, desde entonces el principal organismo internacional en materia de patrimonio y cultura. En 1957 en el seno de la Unesco aparecía el ICCROM (Centro Internacional de Estudios para la Conservación y Restauración de Monumentos, con sede en Roma), en 1964 ICOMOS (Consejo Internacional para los Monumentos y Sitios). Y a comienzos de los setenta ICOM (Consejo Internacional de Museos), y la Organización del Patrimonio Mundial. En el panorama Europeo, el organismo por excelencia en la materia es, sin lugar a dudas, el Consejo de Europa, al que España pertenece desde 1977. Se constituye en 1949, casi una década antes de la aparición de la Uníón Europea y su campo de acción es el ámbito social, económico, científico, jurídico, administrativo y cultural. En 1954, definía sus objetivos en el Convenio Cultural Europeo, celebrado en París (y ratificado en 1999). Por razones obvias y como consecuencia de las circunstancias históricas que justificaron su creación, la primera preocupación de los organismos Internacionales fue pactar unas ciertas garantías para la protección jurídica del patrimonio, sobre todo de cara a futuros conflictos bélicos y al régimen de importaciones, exportaciones y comercio de bienes culturales, entonces bastante vulnerable. El llamado Pacto de Roerich (Tratado para la Protección de las Instituciones Científica, Artísticas y de los Monumentos Históricos) firmado por diez naciones americanas fue el pionero (1945). Una década más tarde, en el ámbito europeo se firma el Convenio de la Haya para la Protección de los Bienes Culturales en caso de conflicto bélico, ratificado en 1999. Estos documentos, que se han mantenido vigentes hasta nuestros días, atendiendo a nuevas circunstancias, son precisamente los que tienen mayor carácter normativo.

La protección del Patrimonio Histórico después de la Guerra Civil


No hemos querido dejar de lado la reorganización legal y administrativa que, en materia de protección del patrimonio histórico, acontece tras la apertura del régimen franquista. Este período se va a caracterizar por la suma de numerosas disposiciones, al mismo tiempo que genera una regulación fragmentaria, dispersa y del patrimonio histórico para su coordinación al resultar contradictoria. Por la repercusión posterior que tendrá hay que destacar el Decreto de 22 de Julio de 1958 por el que se crea la categoría de monumentos provinciales y locales, y en donde se incorpora por primera vez el concepto de entorno a la legislación española. También las Instrucciones para la defensa de los Conjuntos Histórico-Artísticos aprobadas en los años 60, que fueron un intento de paliar la desconexión con los instrumentos urbanísticos, superando la dimensión proteccionista y estática de las medidas e instrumentos articulados en la ley republicana. No hay que olvidar que la primera legislación sobre la regulación del suelo es de 1956.

La ley de Patrimonio Histórico Español

A partir de 1975 el nuevo sistema democrático propiciará una profunda renovación de todas sus estructuras, incluyendo el P.H. La nueva ley de P.H.E 16/1985 de 25 de Junio innovará en numerosos aspectos, que van de los conceptuales a los procedimentales. Desde la ampliación de los bienes integrantes del Patrimonio, incluyendo en científico, técnico e industrial, hasta la definición y delimitación de los entornos que afectan a los Monumentos. La ley establecía tres niveles de protección:-Bienes de Interés Cultural, tanto para muebles como para inmuebles, que supone el máximo reconocimiento del valor patrimonial y que lleva aparejada la tutela más directa de la administración, así como las medidas de fomento más importantes. Estos bienes se incluyen en el Registro General de B.I.C.-Inventario, sólo de aplicación a los bienes muebles, que persigue, a parte de su reconocimiento como PH incluidos en el Inventario General, el seguimiento por la administración de los movimientos del bien, así como la posibilidad del ejercicio de tanteo y retracto ante los cambios de propiedad.-El régimen de los llamados patrimonios especiales: Arqueológico, Etnográfico, P. Documental y Bibliográfico.

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